La Audiencia Nacional plantea cuestión prejudicial al TJUE por la Ley de Amnistía en la causa de terrorismo de los CDR por ser contraria al Derecho comunitario y garantizar la impunidad

La Audiencia Nacional ha planteado una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) para que se pronuncie sobre si la aplicación de la Ley de Amnistía en el caso de terrorismo atribuido a varios miembros de los Comités de Defensa de la República (CDR) en el marco del proceso independentista de Cataluña contraviene, tal y como ellos entienden, el Derecho comunitario y garantiza la impunidad de los delitos.

Los magistrados consideran que, además de suponer una vulneración de la Directiva UE contra el terrorismo “supone enviar un mensaje hacia el futuro (principio de prevención general del Derecho penal) en sentido de que los delitos de terrorismo pueden ser perdonados cuando la intencionalidad de los mismos esté en línea con los intereses políticos de quien dicta la ley de amnistía”.

En un auto de 72 páginas, la Sección Tercera de la Sala Penal deja en suspenso este procedimiento (en tanto se pronuncie el TJUE) y la aplicación de la Ley de Amnistía 1/2024 solicitada por la Fiscalía y las defensas para los acusados en esta causa de delitos de pertenencia a grupo terrorista; fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de explosivos, y tentativa de estragos.

Para los magistrados, que plasman sus dudas en nueve preguntas al TJUE, los hechos que vienen descritos en los escritos de acusación presentados tanto por la Fiscalía como por las acusaciones son subsumibles en el concepto de participación en grupo terrorista que recoge la Directiva 2017/541 y en el pertenencia o participación en organización terrorista conforme al Código Penal español.

La causa de exclusión de la aplicación de la LO 1/2024 y su compatibilidad con el Derecho de la Unión

El auto destaca que, en relación con el delito de participación en organización de carácter terrorista, la Directiva 2017/541 contiene una previsión de punición específica que hace que atribuye responsabilidad penal a quienes participen en la organización sin ser necesario que cometan efectivamente otro delito terrorista.

La LO 1/2024 de Amnistía, dicen los jueces, parece que excluye, con carácter general, su aplicación a los delitos de terrorismo previstos en la Directiva 2017/541, que, a priori, no serían amnistiables. Sin embargo, condiciona esa exclusión a la concurrencia de un requisito adicional, no previsto en la Directiva 2017/541; concretamente cuando dice “y, a su vez, hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derecho humanos”.

“Surge por tanto la duda a esta Sala de si el legislador español puede añadir requisitos adicionales (en este caso, que se hayan causado graves violaciones de derechos humanos de forma intencionada) para exigir responsabilidad penal por participación en organización terrorista cuando la Directiva europea expresamente dispone que para que dicho delito sea punible no será necesario que se cometa efectivamente un delito de terrorismo”.

Por otra parte, advierte de que la causa de exclusión del art. 2.c LO 1/2024 de amnistía transcrita supone que haya dos tipos de terrorismo, uno que vulnera gravemente derechos humanos (no amnistiable) y otros en los que tal vulneración de derechos humanos no se produce (sí amnistiables), siendo éstos, en opinión de las defensas y de la Fiscalía, los del Sumario 7/2021 que nos ocupa). “No se trata, por tanto, de aceptar que haya formas agravadas y atenuadas de delitos de terrorismo, sino de considerar que, dentro de la Directiva 2017/541 hay actos punibles que no violan derechos humanos”. Es esta diferenciación de la LO 1/2024 de amnistía en referencia a los delitos de la Directiva 2017/541, directiva a la que se refiere expresamente, apuntan los jueces, la que puede entrar en colisión con la propia norma europea.

Limitar la exclusión de la amnistía terrorismo de baja intensidad puede ser contrario al Derecho de la UE

El Tribunal considera que limitar la exclusión de la amnistía a las violaciones más graves de derechos humanos en materia de terrorismo, en cuanto configurador de una distinción entre los delitos de terrorismo no prevista en la Directiva 2017/541, es decir, en cuanto configuradora de un terrorismo “de baja intensidad”, pudiera ser contrario al Derecho de la Unión Europea, pues la Directiva 2017/541 no distingue entre delitos de terrorismo que violen derechos humanos y otros que no lo hagan.

En consecuencia, subraya, procede recabar la decisión del TJUE a la luz de estos preceptos.

El principio de seguridad jurídica

La Audiencia considera que el citado precepto de la LO 1/2024 de amnistía incurre en una grave indefinición e inconcreción al no especificar claramente ni describir en su articulado qué actos pueden constituir este tipo de infracciones o violaciones graves contra los derechos humanos. “No se señala de manera clara y sin que haya lugar a dudas, cual es el límite en el que ha de establecerse la gravedad de la violación del derecho a la vida, o a la integridad física, para que pueda ser considerado como susceptible de ser amnistiado o no susceptible de serlo, indefinición que pudiera afectar de manera frontal al principio de seguridad jurídica”.

En definitiva, agrega, se trata de un sistema en el que los supuestos a exceptuar del ius puniendi no se configuran de forma taxativa (inconcreción o falta de previsión), y no se puede concluir que exista la seguridad jurídica, ni en el momento normativo ni en el momento aplicativo de la ley.

Criterio para la aplicación de la LO 1/2024 de amnistía

Según la Sala, el elemento diferenciador del trato punitivo entre los delitos de terrorismo cometidos en el marco temporal indicado -que siguen siendo objeto del C.P- y los amnistiables por aplicación de la LO 1/2024 se centra en el contexto, es decir, que se enmarquen en el denominado proceso independentista catalán.

Dicho de otro modo, expone el auto, el criterio residiría en el elemento subjetivo del injusto, en la motivación que persiguen las concretas actuaciones objeto de este procedimiento (la pertenencia a la organización terrorista CDR y ERT; la tenencia, transporte y fabricación de explosivos; la fijación de objetivos y planificación de actuaciones masivas contra las mismas, como el Cuartel de la Guardia Civil, el Parlament Catalán y los demás objetivos especificados con ocasión del delito de estragos en grado de tentativa).

Para la Sala, este criterio podría entrar en colisión con la libertad ideológica: no serían amnistiados los sujetos responsables de delitos de terrorismo o relacionados con el terrorismo si la comisión de los hechos en el citado marco temporal obedeció a una ideología (yihadista, separatista de cualquier otra Comunidad Autónoma, por ejemplo) que no sea el independentismo catalán.

De acuerdo con la jurisprudencia del TJUE (STJUE Glavna direktisia C‐262/20, de 24‐2‐2022 ap.78) no se estima suficiente para justificar el interés general de una medida la invocación de circunstancias políticas o sociales (como hace constantemente la Exposición de Motivos).

“En definitiva, existen dudas sobre si este motivo ideológico (lograr la independencia de Cataluña) como justificación de la amnistía podría suponer un tratamiento discriminatorio, contrario al Derecho de la UE, frente a quienes, en ese mismo marco temporal, llevaron a cabo actos similares por otras ideologías, viéndose afectado con ello no sólo el principio de igualdad, sino el derecho de los ciudadanos europeos a la libertad ideológica; sin que –por la propia naturaleza política del motivo en que se ampara la amnistía – exista justificación para el tratamiento discriminatorio por razones de interés general”.

La ley de Amnistía tiene como finalidad garantizar la impunidad

El Tribunal opina que la Directiva 2017/541 impone a los Estados miembros no sólo la obligación de tipificar las conductas descritas en la norma europea como delictivas, concretamente en lo que aquí concierne, la pertenencia a grupo terrorista; la fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de explosivos, y la tentativa de estragos;  sino la obligación de garantizar que existan sanciones penales eficaces, proporcionadas y disuasorias para quienes realicen estas conductas.

La LO 1/2024 de amnistía tiene como finalidad precisamente lo contrario: “garantizar la impunidad”, es decir, que los hechos objeto de este procedimiento no se enjuicien de modo que no se imponga sanción penal alguna por conductas que se incardinan en la Directiva 2017/541 como participación en grupo terrorista, fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de explosivos o tentativa de estragos o destrucciones masivas. “Creemos, por tanto, que al garantizar la impunidad a través de la LO 1/2024 de amnistía el Legislador nacional está legislando en contra de la Directiva 2017/541, lo que afecta a principios fundamentales del Derecho de la Unión Europea, tales como el principio de primacía y de cooperación legal” aseguran los magistrados

El fundamento de ello, añaden, es ideológico: haber cometido los actos terroristas en el contexto del proceso independentista catalán, para promover o apoyar la segregación de Cataluña del resto de España. “Ello puede suponer un quebranto del principio de igualdad y de libertad ideológica, principios que deben prevalecer en la Unión Europea como base del Estado de Derecho que protege la Unión. Va en contra de los Tratados en relación con la función de todo Estado miembro de garantizar su integridad territorial y condiciona el libre derecho de circulación y residencia de todos los ciudadanos europeos afectando, en definitiva, al espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE en cuanto que en parte del territorio europeo, Cataluña, los delitos de terrorismo (tenencia de explosivos, tentativa de estragos) o relacionados con el terrorismo (participación en grupo terrorista) no conllevarían responsabilidad penal al haberse cometido con finalidad independentista”.

La amnistía, en consecuencia, hace ineficaz para el Tribunal la previsión sancionadora de la Directiva 2017/541 y, por ende, del Código Penal español, privándole de todo efecto disuasorio. “Es más, como ya adelantábamos en el auto de 8 de julio de 2024, lejos de tener efecto disuasorio, una Ley como la LO 1/2024 de amnistía que evita el enjuiciamiento y exime de responsabilidad penal a los acusados de terrorismo, configurando una nueva categoría de delito de terrorismo que legislativamente se sostiene que no viola derechos humanos, supone, a la postre, un favorecimiento de conductas terroristas que, de no ser por la ley de amnistía, se incardinarían dentro de la Directiva 2017/541. Con ello el legislador español se aparta de los objetivos perseguidos por el Derecho de la Unión, legislando en contra de las normas fijadas por éste, quebrantando con ello el principio de primacía y el de cooperación leal”, subraya.

Va contra la voluntad del legislador comunitario

“A la vista del espíritu de la Directiva y de la voluntad del legislador que se desprende del contenido de la misma, en el sentido de que exista una política unitaria dentro de los Estados miembros de lucha decidida contra el terrorismo, calificando todas esas actividades, sin distinción alguna, como actos de extrema gravedad y tratando de abarcar todas las conductas posibles, sin que exista ningún resquicio o excepción, este Tribunal entiende que la Ley de Amnistía, en su artículo 2, apartado c) al excluir solamente determinadas formas de terrorismo, es decir, las que  hayan causado de forma intencionada graves violaciones a los derechos humanos, y en particular, los que se recogen en los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo, supone una derogación tácita de una parte esencial de la Directiva comunitaria y en definitiva va en contra de esa voluntad del legislador comunitario expresada en su articulado.” 

A sensu contrario, continúa el escrito, la ley sí amnistía los posibles delitos de terrorismo, siempre que no hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, o las hayan causado, pero de forma no intencionada, por ejemplo, con dolo eventual.

“Estos delitos de terrorismo que no supongan la causación intencionada de graves violaciones de derechos humanos también tienen que ser castigados por el Estado, de acuerdo con la Directiva, y desde luego lo son, según la Ley española que la traspuso, que sigue vigente y que no ha sido derogada, sino que simplemente quiere se obviada o exceptuada ad casum por la ley de amnistía, acto singular más que verdadera norma”.

La Sala pide tener en cuenta que según su artículo 3, pueden ser actos de terrorismo, también, actos que, reuniendo el resto de los requisitos del tipo, ocasionen como resultado, por ejemplo, destrucciones masivas de instalaciones públicas, sistemas de transporte, infraestructuras, lugares públicos o propiedades privadas, siendo suficiente con que puedan producir un gran perjuicio económico; y también la simple tenencia o utilización de explosivos o armas de fuego. “Todo ello está debidamente recogido en la normativa española de aplicación y no puede pretender ser excepcionado. De modo que la exclusión de cualquier supuesto de terrorismo, al margen de su gravedad relativa, aunque sea de manera singular, podría ser contrario a la legislación española que traspone la Directiva y por tanto al Derecho de la Unión”.

“A juicio de este Tribunal, amnistiar delitos de terrorismo que el Estado tiene la obligación de tipificar como delito, y de hecho tipifica en una normativa que sigue plenamente vigente, puede ser incompatible con la Directiva 2017/541. Si la Directiva exige adoptar sanciones penales eficaces, proporcionadas y disuasorias, perdonar mediante amnistía la aplicación de tales sanciones implica una excepción contraria a aquella, una vez traspuesta”, concluye.   

Considera, además, que también puede enviar un mensaje hacia el futuro (principio de prevención general del Derecho penal) en el sentido de que los delitos de terrorismo pueden ser perdonados cuando la intencionalidad de los mismos esté en línea con los intereses políticos de quien dicta la ley de amnistía.

EL Tribunal llega a esta conclusión, indica, a la vista de los informes de la Comisión de Venecia y del Consejo General del Poder Judicial, ambos del pasado mes de marzo.